¡Al presidente Lasso dile no! Análisis de la Consulta Popular – Por Virgilio Hernández Enríquez
¡Al presidente Lasso dile no! Análisis de la Consulta Popular
Por Virgilio Hernández Enríquez
A mediados de septiembre de 2022, el presidente de la República Guillermo Lasso Mendoza, sometió a la Corte Constitucional “la solicitud de control previo y automático del proyecto de enmienda a la Constitución, de conformidad con lo previsto en el artículo 441 de la Constitución, el numeral 1 del artículo 100 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional y el artículo 78 del Reglamento de Sustanciación de procesos de competencia de la Corte Constitucional”.
A pesar de la manifiesta inconstitucionalidad de la vía de la enmienda de algunas de las propuestas remitidas, que incluye modificación de la propia jurisprudencia de la Corte Constitucional, y sin considerar las decenas de amicus curiae que se presentaron, la Corte, el 12 y 27 de octubre de 2022, determinó la vía de enmienda para las preguntas que se someterán a Consulta Popular en febrero de este año; al mismo tiempo, estableció que la participación de las Fuerzas Armadas en tareas vinculadas a la seguridad debería realizarse a través de una Reforma Constitucional, es decir, que en primer lugar se debería debatir en la Asamblea Nacional y en caso de ser aprobada, someterla a Referéndum.
El 9 de noviembre, la Corte Constitucional declaró la constitucionalidad respecto de las preguntas presentadas, que con “ciertas salvedades”, fueron recogidas en el decreto 607 del 29 de noviembre de 2022, con el cual, el presidente de la República Guillermo Lasso Mendoza, convocó a Consulta Popular, la misma que pretende modificar 17 artículos de la Constitución, introducir otros 15, incluir 6 disposiciones generales, 25 transitorias y 10 disposiciones derogatorias.
El presidente Guillermo Lasso, plantea en su consulta 8 preguntas: las dos primeras, aparentemente, para promover la seguridad ciudadana; las cuatro siguientes, supuestamente, para el fortalecimiento democrático; y las dos últimas con el fin de proteger el ambiente. Sin embargo, si se analiza en profundidad lo previsto en la norma constitucional, se podrá concluir que el centro de la consulta radica en las preguntas cinco y seis. En el caso de la pregunta 5 es, sin duda, la que mayores modificaciones genera, puesto que provoca cambios sustanciales en la “estructura fundamental” de la Constitución.
La propuesta de enmienda realizada por el presidente Guillermo Lasso es incongruente, incoherente y no resolverá los principales problemas que tiene el Ecuador. Está claro que el presidente intentaba aprovechar las angustias de los ecuatorianos y ecuatorianas para designar directamente a las autoridades de control que debían ser nombradas mediante concurso de oposición y méritos. Sin embargo, la Corte Constitucional, por lo menos en este aspecto, limitó las pretensiones del Ejecutivo y, por ello, en el decreto 607, en la transitoria segunda de la quinta pregunta, se señala que mientras se desarrolla el proceso de transición se “entenderán prorrogadas en sus funciones”. Este es el centro de la consulta, el presidente de la República aprovecha el miedo, incertidumbre y la ira de los ecuatorianos para tener más poder y mantener a autoridades de control que no controlen y “cubran las espaldas” al presidente y su círculo hasta terminar su mandato e, incluso, facilitar una reelección.
Análisis de las preguntas de la Consulta
La primera pregunta, relacionada con la extradición, no fue una norma impuesta por la Constitución de Montecristi, sino que ha sido parte de la tradición jurídica ecuatoriana, por lo menos desde la mitad del siglo pasado.
En la Constitución de 1929, en el artículo 154, se señalaba que la extradición no podrá ordenarse sino en virtud de una ley o en cumplimiento de tratados por crímenes comunes, y en ningún caso por infracciones políticas. En la norma de 1945, en el artículo 156, decía que no se concederá ni pedirá extradición por derechos políticos y mantiene que sólo en virtud de una ley o cumplimiento de tratados se podrá ordenar la extradición de extranjeros por delitos comunes, con lo que quedaba imposibilitado el Estado ecuatoriano a extraditar a sus ciudadanos. En las constituciones de 1946 (Art. 188); 1967 (Art. 80); 1979 (Art. 43); y en la de 1998 (Art. 25) se repetían textos muy similares al que ahora consta en el artículo 79 de la Constitución de 2008.
El Art. 79 de la CRE expresamente señala que: “En ningún caso se permitirá la extradición de ecuatorianas y ecuatorianos”, por lo que la Corte Constitucional debió señalar que esta pregunta no se podía tramitar ni por la vía de la enmienda ni tampoco por la de la reforma, sino exclusivamente a través de una nueva Asamblea Constituyente, pues se trata de un menoscabo a la soberanía y a un derecho que no se puede restringir, ni siquiera a través de una consulta popular.
Como señala Jorge Paladines: “Si la Constitución de la República no fuera suficiente, en el Derecho Internacional la extradición tampoco tiene una jerarquía hermenéutica frente a derechos y garantías preestablecidos. Tanto en la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Sustancias Estupefacientes y Psicotrópicas de 1988, como en la subsiguiente Convención contra la Delincuencia Organizada Trasnacional de 2000 (Convención de Palermo), la figura jurídica de la extradición es formulada como una forma de cooperación judicial que, ante todo, depende de la debida compatibilidad con los ordenamientos jurídicos locales”, añade, además, que mientras en los países del sur, la extradición es usada como expresión de castigo, en los países del norte global, la usan como mecanismo de extrarer información de personas, entramados financieros y movimientos de dinero, llegando incluso a negociar las penas a cambio de información.
Adicionalmente, esta pregunta aprovecha el grave deterioro en la credibilidad de los órganos de justicia, menos del 20% de la ciudadanía cree en las cortes de justicia, y apenas un 25% en las acciones de la Fiscalía General del Estado, por ello, la propaganda oficial posiciona la idea que las personas detenidas en el Ecuador por graves delitos (narcotráfico, trata de armas o trata de personas) serán extraditados para que sean juzgados en el exterior, sin contar con que para ello se requiere que dichos ciudadanos hayan cometido un delito en el país que solicita la extradición.
Cuando se deliberó sobre la extradición en la Constituyente de Montecristi, en el informe para primer debate se incluyó que “ningún ecuatoriano puede ser extraditado por razones políticas o cuando el delito haya sido cometido en el Ecuador”. Cabe anotar, que en el tercer inciso del artículo sexto del informe se señala: “El Estado ecuatoriano no reconoce la aplicación extraterritorial de la ley”, haciendo referencia a que no se podrá perseguir a los ciudadanos o ciudadanas en territorio ecuatoriano; “ninguna fuerza de seguridad, ni ningún juez extranjero podrán perseguir, investigar o tener jurisdicción en el Ecuador”.
El asambleísta constituyente Julio Logroño, en su ponencia durante la correspondiente sesión del Pleno, argumentó que se debía “proteger a los ciudadanos y eliminar la limitación que se está haciendo de manera indirecta por razones políticas o por delitos cometidos en el Ecuador, ya que la extradición de un connacional debe ser protegida por el Ecuador bajo toda circunstancia y bajo todos los hechos”. Logroño continúa señalando que, si bien en el articulado propuesto -en el Informe- se manifiesta que se prohíbe la extradición de connacionales, indirectamente se está limitando este tipo de extradición cuando a continuación dice que “por razones políticas o por delitos cometidos en el Ecuador, esa frase debe ser eliminada y únicamente descartar en el derecho ecuatoriano la posibilidad de la extradición de un connacional”; de la misma manera, me pronuncié indicando que “no hace falta poner las razones” porque en “ningún caso se puede permitir la extradición de un ecuatoriano, en ningún caso y en eso hay que ser absolutamente categóricos”; Por otro lado, el asambleísta León Roldós hizo hincapié en la idea de la no extradición, incluso para aquellos casos en los que “un ecuatoriano ha cometido un delito afuera y está en el Ecuador”, afirmando que, aún así, ese connacional debe ser “procesado en el Ecuador” y “juzgado bajo la ley ecuatoriana”. Con anterioridad a las intervenciones expuestas, la asambleísta Rosario Palacios, en su ponencia recogida en el acta 64, presentó un texto similar al que consta en el actual artículo 79; de tal forma que queda totalmente claro el espíritu del Constituyente, por lo que este tema no podía ser tratado en forma de enmienda, ni siquiera de reforma parcial, sólo podría modificarse por una Asamblea Constituyente, sin embargo, la Corte Constitucional aceptó su inclusión en la Consulta.
Además, el Art.77 de la CRE señala que las personas privadas de la libertad gozan de garantías constitucionales que, de proceder la extradición no podrían concretarse. También, la extradición implica una renuncia a la capacidad soberana del Estado de juzgar a quienes cometen delitos en el territorio ecuatoriano, por ende afecta a lo previsto en el Art. 1 de la CRE que es parte del título primero, que expresamente se refiere a los elementos constitutivos del Estado.
Por último, cabe señalar que, con esta propuesta, el Gobierno del presidente Guillermo Lasso reconoce, por un lado la incapacidad y falta de liderazgo para enfrentar a las mafias organizadas y, por otro lado, el incumplimiento de funciones de los vocales del Consejo Nacional de la Judicatura, a los que su Gobierno y bancada de CREO defienden, como así se reflejó en el juicio político realizado por la Asamblea Nacional, en el que apenas faltaron cinco votos para destituir a cuatro de los cinco vocales del Consejo, a pesar de que la Corte Constitucional declaró la inconstitucionalidad e ilegalidad en la evaluación y posterior remoción de jueces y conjueces de la Corte Nacional de Justicia, además se demostró el incumplimiento de funciones del Consejo e incluso una serie de “ofrecimientos ilegales”; sin embargo, el bloque oficialista y los sectores políticos cercanos al gobierno, se abstuvieron e impidieron la censura a los integrantes del Consejo Nacional de la Judicatura.
Un aspecto que debe considerarse en todas las preguntas es el relacionado con las disposiciones transitorias en las que se marca el tiempo para su aplicación en caso de aprobarse en consulta popular, lo que demuestra que el Gobierno del presidente Lasso no tiene ni siquiera los proyectos de ley, por ello, en la primera pregunta concede un año para desarrollar las reformas a la ley de extradición.
La segunda pregunta se refiere a la conformación de un Consejo Fiscal, lo que implicaría la conformación de un órgano paralelo a lo previsto en la CRE y a las funciones que el artículo 181 le asignan al Consejo de la Judicatura (CJ), a quién corresponde garantizar el ingreso, carrera, ascenso y sanciones disciplinarias de los funcionarios judiciales y también de la Fiscalía, entidad que por mandato de la Constitución es un órgano autónomo de la función judicial. Por otra parte, al pretender que la o el fiscal general designe a los siete integrantes del Consejo Fiscal, se atenta la estructura fundamental de la Constitución, puesto que se crea un organismo que no esta sujeto a ningún tipo de control político y depende de un funcionario que, a su vez, tampoco es responsable por las actuaciones de este Consejo Fiscal, a pesar de que es desiganado por quien ejerza las funciones de Fiscal General, con lo que se rompe todo criterio de independencia y se podría configurar un esquema de presiones políticas, económicas y laborales sobre los funcionarios que, en lugar de mejorar la acción de la Fiscalía, la vuelvan más turbia.
Esta pregunta, además, evidencia nuevamente la falta de cumplimiento de los actuales vocales del Consejo de la Judicatura, debido a la forma espuria de su origen, como lo señala el propio documento presentado por el presidente Guillermo Lasso, en los párrafos 330 y 342. Con está pregunta se alteraría gravemente la independencia y autonomía con la que deben actuar los fiscales, además de que fortalecería el poder de quien ejerza las funciones de fiscal general, puesto que tendría, a más de ser la titular de la acción penal, la responsabilidad de nombrar a los consejeros, quienes a su vez, vigilarían el ingreso y desarrollo de los funcionarios de la carrera fiscal; además, con esta pretendida modificación se altera la organización de la función judicial, razón por la que una vez más se equivocó la Corte Constitucional, no podía ser modificada por la vía de la enmienda sino mediante una reforma de la Constitución, de acuerdo a lo previsto en los artículos 441 y 442 de la CRE y a lo que inclusive, se señaló en el dictamen 4-19-RC/19.
En esta pregunta, también hay que mirar las disposiciones transitorias, que una vez más demuestran la improvisación, puesto que otorga 90 días a la Fiscalía General del Estado para que presente el proyecto de ley modificatorio y otorga un año a la Asamblea Nacional para su aprobación: 15 meses de transición.
La tercera pregunta se refiere a la reducción del número de asambleístas, con la que el presidente Lasso pretende aprovechar la baja popularidad de la Asamblea Nacional (AN), que ha descendido significativamente en los últimos meses y aún más en el actual período, precisamente porque el presidente, durante buena parte de estos casi 20 meses de legislatura, subordinó al primer poder del Estado, promoviendo y sosteniendo la dirección de la expresidenta de la Asamblea Nacional, Guadalupe Llori, a pesar de expresas violaciones legales
Si se analiza esta pregunta, se podrá observar que la reducción de 137 a 120 asambleístas que propone, no es significativa, puesto que, si bien elimina un representante por cada provincia e incrementa el número mínimo para obtener un representante adicional, por otro lado, aumenta de 15 a 36 el número de asambleístas nacionales, con lo que, en la práctica el resultado final únicamente es que se estaría disminuyendo el número y por ende la representación de los asambleístas en las provincias medianas y pequeñas a favor de las provincias más pobladas. En cálculos generales, tendremos menos representantes en todas las provincias de la Amazonía y en todas las provincias de la Sierra y de la Costa, salvo Pichincha y Guayas, que mantendrían -o incrementarían- su número, puesto que de esas provincias surgirían los asambleístas nacionales, lo que golpearía significativamente a la representatividad y proporcionalidad de todos y cada uno de los territorios, considerando que en un régimen unicameral, sus representantes expresan tanto el territorio (que no puede existir diferencia, todos los territorios son iguales) y a la población.
El impacto mayor es que con esta propuesta prácticamente desaparecería la representación de los migrantes, ya que se condiciona que existan medio millón de ecuatorianos registrados para que puedan elegir un representante, sabiendo que los ecuatorianos difícilmente se inscriben en un censo, entre otras cosas, por temor a ser deportados o preocupaciones por su estatus migratorio. El Gobierno niega derechos a los migrantes ecuatorianos, a pesar que sus remesas aportan el 4% del PIB y sostienen la capacidad de consumo de las familias ecuatorianas.
Por último, en nada cambiará la situación de fraccionamiento y conflictividad al interior de la AN, ya que no se modifica ni la forma, ni la fórmula de cómo se designa a los Asambleístas, que es lo que provoca una alta fragmentación y la imposibilidad de conformación de mayorías. La causa de esta segmentación, es el cambio que hizo el expresidente Lenín Moreno -con el apoyo del movimiento CREO y el actual presidente Guillermo Lasso-, con las reformas electorales del año 2020. También, esta pregunta altera de forma regresiva la estructura y lo previsto en la Constitución respecto del equilibrio, justicia y proporcionalidad de la representación. Al igual que las otras preguntas concede el plazo de un año para que se realicen las reformas en el Código de la Democracia y en la Ley Orgánica de la Función Legislativa.
La cuarta pregunta, relacionada con los movimientos políticos, es intrascendente, puesto que el requisito del 1.5% de adherentes (afiliados) para su creación ya consta en el Código de la Democracia y la proliferación de movimientos se debe a que estos pueden constituirse desde el nivel parroquial al nacional, lo que no se cambiaría con las modificaciones propuestas.
Esta enmienda es intrascendente, pudo haberse realizado a través de un reglamento del Consejo Nacional Electoral y, además, genera una discriminación con los partidos que tampoco llevan registro actualizado de sus militantes; la verdadera intención es que los movimientos políticos vuelvan a recoger firmas pero esta vez bajo un sistema biométrico inexistente y con ello favorecer a los viejos partidos políticos, al igual que se hacía al inicio de la transición democrática, a finales de los años 70 del siglo pasado. Aún para esta enmienda intrascendente, se concede un proceso de transición de cerca de 14 meses, puesto que el CNE tendrá 45 días para establecer el registro de movimientos y el número de afiliados de los mismos y las organizaciones políticas locales contarán con 6 meses y las nacionales con un año, para la recolección de firmas, sin que se establezca en la propuesta cómo se desarrollará el sistema biométrico.
La quinta pregunta de la consulta, es la razón de ser de estas modificaciones que pretenden realizarse vía referéndum; el presidente Lasso ni siquiera en este aspecto se diferencia de la consulta del expresidente Lenín Moreno, que también utilizó preguntas de relleno para apoderarse del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (CPCCS) y así poder nombrar a su antojo las autoridades de control y otros altos cargos.
Esta pregunta elimina la designación de las autoridades de control y otros altos cargos a través de concursos dirigidos por el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, aparentemente, devuelve esta facultad a la Asamblea Nacional (AN), pero, en realidad, concentra la capacidad de nominarlos en una Comisión Técnica, sin olvidar que inicialmente pretendió que provengan de ternas del Ejecutivo y que en la transición, sean designadas por el mismo Ejecutivo; por lo menos, en este aspecto, la Corte Constitucional le negó dicha pretensión, argumentando que esto sería concentración de poderes.
En los anexos de la pregunta 5, que constan en el decreto 607, se establece que las ternas para la elección del Contralor General, Defensoría del Pueblo, Fiscalía General del Estado y Defensoría Pública, serán nombrados por una comisión técnica conformada con delegados de las diferentes funciones del Estado, la que es realmente la que designa a las autoridades, puesto que según dice al artículo innumerado segundo, agregado luego del artículo 140 de la Constitución, “En ningún caso, la Asamblea Nacional podrá revisar o modificar las lista remitida por las comisiones técnicas de selección”. De la misma forma, los integrantes del Consejo Nacional Electoral y Tribunal Contencioso Electoral, serán designados de una lista enviada por la comisión técnica de selección sin que la Asamblea pueda cambiar el orden. En todos los casos, si la Asamblea no posesiona a quienes ha designado la Comisión Técnica en 90 días se entenderán designados y posesionados, en el orden fijado por la Comisión Técnica de Selección
Con este modelo propuesto, puede suceder que la Asamblea no logre la mayoría absoluta para designar y, al no tener tampoco la facultad de rechazar, en 90 días se entenderán designados a quienes hayan sido nominados por las comisiones técnicas de selección, que, a su vez, son nombradas por las funciones del Estado, con lo cual, en lugar de ganar en independencia y transparencia, las nominaciones responderán a acuerdos y negociaciones políticas.
En el caso del nombramiento de Superintendentes y Procurador las ternas provendrán directamente del ejecutivo, sin que el presidente tenga la obligación de respetar, al menos, el criterio de paridad de género y sin que la Asamblea pueda modificar el orden de las ternas, ni tampoco rechazarlas.
Adicionalmente, no se puede olvidar, que inicialmente se planteó una disposición transitoria que señalaba que, mientras dura el proceso de transición se nombrará a todas las autoridades por parte del presidente de la República y luego de que fue esta pretensión rechazada por la Corte Constitucional, se incluyó, en el decreto 607, la transitoria segunda de los anexos de la quinta pregunta, en la que se señala: “Todas las autoridades cuya designación le compete actualmente al Consejo de Participación Ciudadana y Control Social y que no han sido legalmente reemplazadas, debiendo serlo, se entenderán prorrogadas en sus funciones, previo cumplimiento de la Disposición Transitoria Primera y culminación del proceso de designación previsto en la Constitución”
La disposición transitoria primera se refiere a los tiempos de la transición y se le otorga 6 meses al presidente para que envíe las leyes, un año a la Asamblea Nacional para que apruebe los textos, con 90 días de prórroga, con lo que queda en evidencia el verdadero objetivo de este cambio constitucional: mantener autoridades de control que no controlen, funcionarios que miren a otro lado mientras se presentan denuncias como las de Pandora Papers o las más recientes del “Gran Padrino”.
Esta pretensión del Ejecutivo contraría el espíritu del Constituyente, puesto que, en el diseño de Montecristi, al sacar las nominaciones de la Asamblea Nacional se pretendía evitar que estos nombramientos constituyeran un botín político, tal y como afirmó la asambleísta constituyente Pilar Nuñez, ponente del informe. Esta posición obtuvo respaldados por parte de constituyentes de distintas bancadas, como César Rohon, que sostenía que lo adecuado es que las nominaciones de los altos cargos como Contraloría, Procuraduría y superintendencias estén alejadas de las nominaciones políticas e, incluso, “estaría de acuerdo que se cree un consejo de nominación”; de igual forma, León Roldós señalaba que “el Congreso llegó a la barbaridad de repartir el queso por número de diputados, cuántos diputados tienes, te toca este pedazo del queso” y por ello creía que el principio del concurso era bueno, advirtiendo en que había que poner cuidado a la conformación de dicho organismo. En mi intervención en la Asamblea Constituyente, señalé que esta configuración responde a un equilibrio de poder que permite que las designaciones se realicen con transparencia por fuera del chantaje y la transacción política, lo que es fundamental para una democracia equilibrada. “Las democracias modernas van a un sistema de controles administrativos y ciudadanos y los controles administrativos tienen que caracterizarse por su “autonomía, por su independencia, por su capacidad propia, presupuestaria para no depender de los órganos que tienen que controlar”. “Vamos a un presidencialismo corresponsable, vamos a generar una corresponsabilidad como un paso determinante para lograr equilibrios de poderes y profundizar la democracia. Vamos a tener un legislativo fortalecido, un ejecutivo controlado, una función Judicial despartidizada, una función electoral independiente, y una función de Control autónoma y con capacidad de control por parte de la sociedad. Esto es profundización democrática.”; por ende, con esta propuesta del presidente Lasso, se está violentando el espíritu del constituyente originario, además, altera la estructura de la Constitución, porque alimenta un ejecutivo sin controles y sin contrapesos, rompiendo con el principio republicano de separación de funciones..
El verdadero objetivo de esta consulta es darle más poder al presidente de la República y mantener a autoridades de control veniales, que le cubran la espalda al presidente Lasso mientras dura la finalización de su periodo.
La sexta pregunta pretende que los consejeros del CPCCS ya no sean electos por votación popular como el mismo Movimiento CREO respaldó en la consulta del 2018, sino designados por una comisión técnica de selección, cuyo orden no podrá ser modificado por el Pleno de la Asamblea Nacional; sin olvidar que inicialmente el presidente Lasso pretendió que los candidatos sean propuestos por la Fiscalía General del Estado; lo curioso es que esta pregunta se introduce en la Consulta, precisamente cuando en este momento ya se han inscrito y calificado candidatos para integrar el nuevo Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, que serán electos en las próximas elecciones del 5 de febrero de 2023.
La séptima y la octava preguntas, relacionadas con la creación de un subsistema de protección de recursos hídricos de las áreas protegidas y a la compensación por servicios ambientales ya existe en el ordenamiento constitucional y legal en el Código Orgánico Ambiental; inclusive, podrían desarrollarse a través de la promulgación de políticas públicas. Es obvio que estas preguntas, al igual que hizo Lenín Moreno, buscan lograr algún nivel de apoyo de jóvenes y de sectores ambientalistas a una propuesta cuyo único objetivo es concentrar el poder y buscar recobrar alguna legitimidad por parte de un Gobierno incapaz, insensible e inútil. Incluso para la adecuación de los marcos legales relacionados con estas preguntas se establece en las respectivas transitorias, el plazo de un año.
CONCLUSIÓN
La Consulta Popular es un espejismo que no resolverá los principales problemas que tiene el Ecuador en materia de seguridad, democracia o problemas ambientales; es pensada por el Gobierno como una boya que permita flotar a un régimen en el que no cree, al menos, el 85% de ecuatorianos ( solo el 20% apoya su gestión); aprovecha el miedo y la incertidumbre de los ecuatorianos para obtener más poder y mantener autoridades de control que no le controlen.
La Consulta Popular puede convertirse en un mecanismo democrático para decirle NO a un Gobierno que actúa a espaldas de los problemas de la ciudadanía, un regimen que impidió el adelanto de elecciones en junio del año pasado, no se permitió, a través del control de los órganos electorales, avanzar en la revocatoria del mandato, para mantener el poder político y aprovecharse del Estado para realizar grandes negocios a favor de una pequeña y cleptocrática élite que ahora puede ser enfrentada por la ciudadanía mediante el NO en la consulta y de esta manera dar un paso en la recuperación democrática del país.
